As perspectivas para a infraestrutura em 2017

Editorial

Por onde trilhar em 2017

O volume de investimentos em infraestrutura no Brasil recuou espetacularmente nos últimos anos, até alcançar o irrisório volume de cerca de R$ 106 bilhões em 2016 (1,7% do PIB), segundo estimativas da Abdib. Esse número é ainda mais dramático quando comparado ao ápice aplicado no setor nos últimos anos (R$ 162 bilhões, em números atualizados, equivalente a 2,4% do PIB, em 2014). Somente para repor a depreciação dos investimentos, precisaríamos investir 3,0% do PIB ao ano. Uma consequência desse desempenho aparece no mercado de trabalho: são quase 13 milhões de brasileiros desempregados. Outro resultado é o desempenho do PIB, que acumula queda de 7,2% no biênio 2015-2016. O nível de investimento total caiu para 16,4% do PIB.

Para que possamos sair da péssima posição na qualidade de nossa infraestrutura – 116ª posição entre 138 países – precisamos investir pelo menos 5,0% do PIB anualmente nos próximos dez anos. É absolutamente desesperador, em um mundo altamente competitivo e globalizado, imaginar que teremos que competir com essa defasagem em termos de eficiência e produtividade.

Há consenso entre os agentes econômicos que a retomada do crescimento econômico brasileiro passa pela recuperação dos investimentos em infraestrutura, seja pelo elevado nível de ociosidade na indústria, seja pelo elevado nível de endividamento das famílias. Mesmo com um quadro de grave crise político institucional, o governo federal, a partir de 2016, passou a promover ações para reorientar o planejamento e a articulação entre os órgãos públicos. O objetivo: conferir mais racionalidade e atratividade ao processo de concessões na infraestrutura, trazendo o investidor privado para uma posição de protagonista na retomada dos investimentos.

Nesse sentido, o governo federal criou o Programa de Parcerias de Investimento (PPI) por meio da Lei 13.334/2016. O PPI restabeleceu a capacidade de governança entre os órgãos públicos, o que resulta em maior segurança jurídica e melhores práticas na estruturação de projetos. Em rela­ ção ao planejamento de médio e longo prazo, houve um melhor aproveitamento da Empresa de Planejamento e Logística (EPL), que deve trazer resultados positivos na definição dos projetos estruturantes e das prioridades.

Na modelagem dos projetos, mecanismos há tempos demandados pelos investidores passaram a ser realidade em discussões e minutas de editais e de contratos, como gatilhos para a realização de investimentos na expansão de capacidade, soluções para proteção cambial na atração de recursos estrangeiros, taxas de desconto realistas e prazo maior para analisar estudos e editais de concessões.

Houve ainda o encaminhamento de assuntos ao Legislativo para soluções das questões ambientais (PL 3.729/2004), desapropriações (em debate no Ministério do Planejamento), agências reguladoras (PLS 52/2013) e de governança nas estatais (Lei 13.303/2016).

No entanto, a política operacional do BNDES, que rapidamente foi redefinida para se atrelar aos propósitos do PPI, suscita algumas preocupações. A eventual mudança metodológica do cálculo da Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) e a redução do nível de participação de desembolsos com custo TJLP são elementos que dificultam a retomada do setor. A apática liberação de recursos, em 2016, de R$ 88 bilhões coaduna com esta preocupação. Além disso, a Medida Provisória 752/2016 – que deveria ter como objetivo buscar solução para contratos de concessão vigentes que passam por indefinições ou entraves que impedem tanto investimentos novos quanto já programados – foi decepcionante. Novamente, verificou-se a intervenção do TCU atuando como formulador e impedindo possibilidades de aditivos contratuais e reequilíbrio de contratos que poderiam injetar R$ 30 bilhões de investimentos no curto prazo, com risco de postergação dos entraves por tempo indeterminado caso haja judicialização.

O saneamento básico é um exemplo de como a disposição do poder público pode revigorar o ambiente para investimentos. A partir do lançamento do PPI, o governo federal decidiu conferir prioridade ao setor, com intuito de expandir investimentos para universalizar o atendimento à população. Coordenado pelo BNDES e em parceria com companhias estaduais, o novo programa assumiu responsabilidade de contratar estudos de empresas especializadas para modelar a melhor solução – concessão, subconcessão, parcerias público-privadas ou privatização, entre outras possibilidades – que atenda o objetivo de ampliar o acesso aos serviços de água e esgoto nos estados com ampla participação de investidores privados. Houve enorme adesão das companhias estaduais, as licitações para contratação dos estudos estão em andamento e há expectativas muito positivas entre os investidores privados, desenhando um cenário promissor para o setor. Em outro movimento, a Caixa, em parceria com o BNDES, tem oferecido apoio técnico e financeiro aos municípios para ampliar investimentos privados em água e esgoto via PPPs e concessões.

Se em 2016 diversas iniciativas foram tomadas, é preciso avançar em passos firmes para completar a transição para um novo modelo de contratação e de financiamento para a infraestrutura que tenha como peças centrais as concessões e a modalidade de project finance non recourse, ou seja, sem garantias corporativas. Para isso, a agenda da infraestrutura precisa tratar do planejamento, do financiamento e de legislação, de forma que seja possível selecionar melhores projetos, reduzir e distribuir melhor os riscos, diminuir atrasos na condução das obras e aproveitar o potencial de múltiplas fontes de financiamento.

A agenda do planejamento deve contemplar a recuperação da capacidade do Estado de orientar o desenvolvimento a partir do potencial regional e da seleção racional de projetos de infraestrutura. Estes precisam trazer informa­ ções que apontem claramente a contribuição para o aumento da eficiência e da produtividade sistêmica da economia e para a melhoria das condições sociais. Esse passo é primordial para que o estudo, a estruturação, a modelagem e a sustentabilidade financeira dos projetos sejam bem-sucedidos.

A agenda do financiamento deve contemplar um conjunto de aperfei­ çoamentos para induzir a criação de um novo modelo baseado no aproveitamento das múltiplas fontes de recursos disponíveis no mercado interno e externo. Além do mais, é imprescindível que os recursos seja aplicados via project finance non recourse, pela qual ativos e receitas futuras das concessões servem como garantia aos empréstimos de longo prazo. O fortalecimento da indústria de seguros para a infraestrutura, a oferta de seguros de garantia, a alocação equilibrada dos riscos e a cobertura de riscos não gerenciáveis são fatores-chave.

A agenda legislativa precisa contemplar leis que melhorem o trâmite das fases preparatórias, aumente a previsibilidade na condução dos projetos de infraestrutura e reforce a segurança jurídica. São exemplos: a reforma das regras de desapropriações públicas e de licenciamento ambiental, o fortalecimento da governança das agências reguladoras e a clareza na articulação entre órgãos públicos.

Nesse contexto, o Brasil – especificamente o Congresso Nacional – terá de enfrentar definitivamente a pauta do papel do Tribunal de Contas da União (TCU) e de órgãos similares. Em que pese a atuação ímpar na área de controle e fiscalização de programas, projetos e gastos públicos, não é factí­ vel que um órgão de controle determine as diretrizes e as características de políticas públicas.

Trata-se de examinar a expansão das competências que o tribunal conferiu a si próprio nos últimos anos, verificar o que se sobrepõe a competências de agências reguladoras e outros órgãos públicos, estudar quais os limites adequados em comparação ao que há de mais eficiente em tribunais de outros países, e reverter o sentimento de insegurança que se alastrou entre funcionários públicos com obrigação de tomar decisões.

As crises costumam evidenciar entraves e soluções e imprimir urgência na adoção de iniciativas importantes. A agenda para destravar investimentos e reforçar a segurança jurídica está encaminhada e precisa ganhar torque para a infraestrutura ser, de fato, catapulta para impulsionar a retomada da atividade econômica e aumentar a competitividade sistêmica da nossa economia.

 A path to the Brazilian economy in 2017

The volume of investments in infrastructure in Brazil has drastically declined in recent years, reaching a negligible amount of about R$ 106 billion in 2016 (1.7% of GDP), according to the Brazilian Association of Infrastructure and Basic Industries (Abdib in the Portuguese acronym) estimates. This figure is even more dramatic when compared to the updated maximum value reached by the sector in this century (R$ 162 million, equivalent to 2.4% of GDP in 2014) and also knowing that at least 3% of the GDP must be invested per year only to replace the capital stock being consumed by depreciation. One consequence of this performance appears in the labor market: almost 13 million Brazilians are unemployed. Another result is the GDP performance, which accumulated a drop of 7.2% in the 2015-16 biennium. The level of total investment fell to 16.4% of GDP.

In order to move up in the infrastructure ranking of countries according to the quality of their infrastructure – Brazil ranks 116th among 138 countries – the country needs to invest at least 5.0% of its GDP annually over the next ten years. It is absolutely dreadful, in a highly competitive and globalized world, to imagine that Brazil has to be competitive with this enormous gap in terms of efficiency and productivity.

There is a consensus among economists that the resumption of Brazilian economic growth depends on the recovery of investments in infrastructure, either because of the high degree of excess capacity in the industry or because of the high level of household indebtedness. Even with a serious institutional and political crisis, the federal government started in 2016 to promote actions aiming at reorienting and improving the articulation among public agencies. The objective is to give more rationality and attractiveness to the process of concessions for infrastructure, thus bringing the private investor to the center of this dynamics.

In this sense, the federal government created the Investment Partnerships Program (IPP) through the Law 13344/2016. The IPP restored governance capacity among public agencies, thereby resulting in greater legal certainty and better project design practices. Regarding the medium- and longterm planning, there was an improvement in the use of the Planning and Logistics Company (PLC) which brings positive outcomes in the definition of infrastructure projects and priorities.

 Regarding the design of the projects, mechanisms that were long demanded by investors are finally present in discussions, bid notices and concession agreements, such as triggers for the expansion of infrastructure capacity, mechanisms for exchange rate protection in the attraction of foreign resources, fair discount rates and a longer period to analyze different studies and bid notices.

There were also referral of a number of key issues to the Legislative such as possible solutions to environmental issues (Bill 3.729 / 2004), expropriations (under debate in the Ministry of Planning), regulatory agencies (Senate Bill 52/2013), and governance agencies in state-owned companies (Law 13.303/2016).

However, the operational policy of the BNDES, which was quickly redefined in line to the purposes of the PPI, raises some concerns. The methodological change in the calculation of the Long-Term Interest Rate (TJLP) and the reduction of the level of disbursements participation with TJLP costs are elements that make difficult the sector recovery. The apathetic resources release of R$ 88 billion, in 2016, is in line with this concern.

Moreover, Interim Measure 752/2016 – that aims to find a solution to existing concession agreements enduring uncertainties or obstacles that prevent both new and planned investments from occurring – was disappointing. Once again, the Federal Court of Accounts of Brazil (TCU in Portuguese) intervened as a formulator and prevented contractual additions and alterations that could inject R$ 30 billion of investments in the short term, with the additional risk of postponing the obstacles for an indefinite period in case of a lengthy judicial process.

Sanitation is an example of how the public power can improve the scenario for investment. Since the launch of the IPP, the federal government has decided to prioritize the sector with the aim of expanding investments in order to universalize the provision of services to the population. Coordinated by the BNDES and in partnership with state companies, the new program assumed the responsibility of hiring studies from specialized companies to model the best solution – concession, sub-concession, public-private partnerships or privatization, among other possibilities – seeking to increase the access to water and sewage services with an extensive participation of the private investors. There was a great deal of support from the state companies, as the bids for the studies´ elaborations are in progress and there are very positive expectations among private investors, thus drawing a very promising scenario for the sector. Additionally, CAIXA, a state-owned commercial bank, in partnership with BNDES, has offered technical and financial support to municipalities to expand private investments in water and sewage through Public-Private Partnerships (PPPs) and concession agreements.

If in 2016 several initiatives were launched, then it is necessary to take firm steps to complete the transition towards a new model of contracting and financing for the infrastructure that has as its linchpin the concession agreements and the modality of nonrecourse finance, that is, without corporate guarantees. To accomplish this task, the infrastructure agenda must deal with planning, financing and legislation, thus allowing it to select better projects, lower and distribute risks, reduce delays in the conduct of works, and explore the full potential of multiple sources of funding.

The agenda of planning should include the recovery of the State’s ability to guide development through the consideration of local potentials and the judicious selection of infrastructure projects. Such an agenda needs to bring information that clearly shows how it may contribute to increasing efficiency and systemic productivity of the economy, as well as to improving social conditions. This step is paramount for obtaining successful studies, structuring, modeling, and financial sustainability analyses.

The financing agenda must contemplate a number of improvements and refinements leading to the creation of a new model of financing based on the use of the multiple sources of funding available in the domestic and foreign market. In addition, it is imperative that resources should be invested through non-recourse financing, whereby assets and future revenues from the concessions serve as collateral for long-term loans. Strengthening the insurance industry for infrastructure, providing assurance insurance, balancing risk allocation and the coverage of non-manageable risks are key factors.

The legislative agenda needs to include legislation aimed at improving the process of the preparatory stages, increase predictability in the conduct of infrastructure projects and enhance legal certainty. Examples are: reform of the rules of public expropriation and environmental licensing, strengthening the governance of regulatory agencies, and improving the articulation among government agencies.

In this context, the country – and more specifically the Congress – will have to face the role currently played by the Federal Court of Accounts (TCU) and similar institutional bodies. In spite of its superb performance in the area of controlling and inspection of public programs, projects and expenditures, it is neither feasible nor desirable for the TCU or any other control body to determine the guidelines and characteristics of public policies.

It is necessary to re-examine the jurisdiction that the TCU has conferred upon itself over the past few years, checking possible overlaps with the powers of regulatory agencies and other public departments, studying the appropriate boundaries by comparing efficiency in courts across different countries, and, finally, to revert the sense of insecurity that had spread among public officials in charge of the decision-making process.

Economic crises often highlight obstacles and solutions, thus creating a sense of urgency in the adoption of important initiatives. The agenda to unlock investments and strengthen legal security is on track and needs to gain momentum for the infrastructure investments to serve, de facto, as catapults to propel economic growth and increase the systemic competitiveness of the Brazilian economy.