Modelagem de contratos tem de contemplar particularidades regionais

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Definir contratos sob a lógica do novo marco do setor de saneamento exigirá superação de desafios econômicos, políticos e regulatórios

 

A modelagem dos contratos de saneamento para atender à lei 14.026 de julho de 2020, que estabelece que a universalização dos serviços de água e esgoto deve ser cumprida até 31 dezembro de 2033, exige a adoção de uma ótica particular caso a caso para que as diferenças regionais sejam incorporadas às licitações. Também exigirá a superação de diversos desafios, como articulação dos diferentes entes em blocos regionais até a formação das agências reguladoras e a definição pela Agência Nacional das Águas e Saneamento Básico (ANA) das regras que estes órgãos deverão seguir. Esses foram os principais pontos levantados nos debates do quarto episódio da websérie “Desafios da Implementação do Novo Marco Legal do Saneamento Básico”, que foi ao ar 17 de junho no YouTube. A websérie terá seis episódios.

“O setor vive uma transformação e há desafios que precisaremos superar”, resumiu Venilton Tadini, presidente da Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base (Abdib) durante a abertura do evento. “A modelagem de contratos é um ponto essencial para que a participação privada possa contribuir com a universalização dos serviços”, destacou Carlos Henrique da Cruz Lima, presidente do Conselho de Administração da Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto (Abcon) e do Sindicato Nacional das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto (Sindcon).

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Episódio 1: Regionalização, segurança jurídica e viabilidade econômica – 26/02/2021

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Episódio 2: Regulação – 16/03/2021

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Episódio 3: Capacidade econômico-financeira – 20/05/2021

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Episódio 4: Capacidade econômico-financeira – 17/06/2021

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Abertura – Modelagens de contratos

Para Fábio Abrahão, diretor de Infraestrutura, PPPs e Concessões do BNDES, a estruturação de projetos na área de saneamento básico têm sido uma tarefa complexa por envolver diversas variáveis, inclusive um “trabalho invisível” que requer a gestão das partes interessadas com as instâncias locais dos Poderes Executivo e Legislativo e os órgãos de controle, até o diálogo com investidores interessados no setor e a ampliação do mercado de crédito com maior número de agentes. “Não há uma receita de bolo, cada caso é um caso.” Segundo ele, por anos, houve um “vício de capital subsidiado”, o que evitou que projetos financiados pelo banco fossem testados como credores. “Nesse caso, se pode pedir garantia que nada tem a ver com o empreendimento. Isso teve impacto sobre o project finance non recourse, houve uma inércia. Queremos agora trazer diversidade para o mercado de dívida para maximizar o balanço do banco”, destacou.

O BNDES já está trabalhando para destravar a modalidade de project finance baseado nos próprios ativos a serem operados. “Estamos vendo como liberar balanço com completions parciais. Abrahão apontou que o objetivo é que essas ações estejam prontas para colocar em prática justamente quando as dívidas dos novos projetos, que já foram colocados no mercado, entrarem em negociação.

Abrahão disse estar confiante na carteira de projetos para a área de saneamento e que os últimos meses mostraram que o ambiente de negócios em infraestrutura passou por testes desafiadores. Ele analisou que pandemia exacerbou o desafio fiscal, fato ao qual foi acrescentada a realização de eleições municipais, o que gerou desafios adicionais, já que o saneamento básico é uma questão de competência local, requerendo muita resiliência para evitar “soluções excessivamente criativas” que surgem repentinamente. Ele explicou que casos que demonstram insegurança jurídica têm recebido resposta de agentes para defender o ambiente de negócios. “Tivemos momentos de teste e o Brasil vem passando pelo teste, mesmo que tenha sustos no meio do caminho. Essas divergências caminharam para um ambiente de proteção do ambiente de negócios. Estou otimista e vejo uma história muito consistente, passou pelo saneamento e passa por outros setores de infraestrutura”, disse o diretor do BNDES.

Leilão de concessão no Amapá em setembro

Martha Seillier, secretária especial do Programa de Parcerias de Investimento (PPI) do Ministério de Economia, disse que a modelagem de contratos tem de se adaptar às realidades distintas. Um exemplo é o lançamento, no fim de maio, do edital da concessão plena de serviços de água e esgoto em todos os 16 municípios do Amapá, atualmente prestados pela Companhia de Água e Esgoto do Amapá (Caesa), empresa estatal. Uma das metas do processo é reduzir o índice de perdas de água, que hoje passa de 70%. A concessão também vai desonerar o poder público, uma vez que parte da operação da empresa é custeada pelo Estado.

O novo concessionário investirá em torno de R$ 3 bilhões durante o período de 35 anos de concessão, sendo 70% destinados à melhora do esgotamento e 30%, do fornecimento de água. Para que a população perceba melhorias no curto prazo, nos cinco primeiros anos deverão ser aplicados pelo menos R$ 984 milhões para melhorar as condições de acesso. Esse valor é quase 11 vezes maior do que o total investido nos últimos dez anos (R$ 90 milhões). Como resultado, ao fim do período de concessão, 285 mil unidades consumidoras passarão a contar com água encanada e 328 mil com a coleta de esgoto.

“A universalização em todo o Brasil passa por entender a realidade social, econômica e política de cada localidade, que é diferente, tem de ser feita caso a caso. Tem de sentar-se com cada ente para entender as particularidades. A concessão do Amapá abrange todo as cidades, a do Rio de Janeiro foi pensada diferente”, afirmou. No caso do Rio de Janeiro, a empresa estadual, a Cedae, manteve sob seu controle a captação de água bruta e dividiu o Estado em quatro blocos. “No Amapá, está sendo proposto um modelo de leilão híbrido em que há uma outorga e o conceito de tarifa mínima em uma licitação que cobre todo o Estado. Como há preocupação com a renda da população local e com o fluxo de caixa do projeto, se aplica um piso tarifário para o caso de o lance dado ser agressivo demais, aí se vai para uma disputa em relação à outorga.”

O leilão da concessão do Amapá deve ser realizado no início de setembro na B3, em São Paulo, e levará em conta a combinação entre valores de outorga, de pelo menos R$ 50 milhões, e de tarifa para definir o vencedor. No entanto, para evitar que o valor da tarifa inviabilize investimentos, a redução será limitada a 20% do valor proposto no edital. A outorga mínima de R$ 50 milhões será dividida entre os municípios do Estado. Adicionalmente, a concessionária vencedora deverá aplicar o montante equivalente ao valor do ágio sobre a outorga mínima em investimentos a serem definidos pelo Estado para melhoria do fornecimento de água em zonas rurais e urbanização dos municípios, o que potencializará os investimentos nas áreas que mais precisam.

Martha ainda destacou a aprovação em junho pela ANA da primeira norma de referência regulatória com o regime, a estrutura e os parâmetros da cobrança pela prestação do serviço público de manejo de resíduos sólidos urbanos. Hoje, em cerca de 4 mil municípios brasileiros, não há cobrança para o serviço de manejo de resíduos sólidos urbanos. Como essas cidades não conseguem manter um aterro sanitário, a destinação final dos resíduos acaba sendo inadequada, por meio de lixões, resultando em problemas sanitários, sociais e ambientais. A ausência da cobrança também faz com que os municípios banquem essas despesas com recursos de impostos, que poderiam ser direcionados para outras políticas públicas municipais, como saúde e educação, por exemplo. “Metade das cidades não cobra e da metade que cobra, 83% o faz incluída no IPTU, com uma inadimplência de 30%. Cobrar uma tarifa pode viabilizar concessões e ter um grande potencial de transformar a realidade do país”, apontou a secretária especial do PPI.

PI e MG se movimentam para criar unidades regionais

Um dos princípios da nova regulação é a regionalização, como uma forma de ganho de escala. Os estados têm de fazer a divisão dos blocos regionais que deverão ter operações de água e esgoto compartilhadas. Se a data-limite não for cumprida e não houver postergação do prazo, a União assume a tarefa da regionalização. A lei 14.026 de julho de 2020 estabelece critérios para a formação de blocos de municípios de maneira que estejam habilitados a conseguirem apoio técnico e financeiro da União. Outro objetivo é fazer com que municípios com indicadores socioeconômicos mais baixos possam também atrair investimentos ao serem associados a cidades maiores ou regiões metropolitanas.

Os estados estão se movimentando diante desse cenário. Um exemplo é o Piauí. Em 2017, o estado lançou um edital de subconcessão para gestão do saneamento na capital, Teresina, em um contrato para explorar os serviços por 31 anos, com investimentos de R$ 1,7 bilhão. “Até ter êxito, tivemos conflitos, debates na Assembleia Legislativa, com prefeituras. Mas saiu e em três anos tivemos R$ 560 milhões de investimentos entre outorga e recursos. A capital do Estado, que sofria com regularidade no abastecimento de água, agora tem atendimento regular”, disse Viviane Moura, superintendente de Parcerias e Concessões do Piauí, que estima em mais três anos a área da subconcessão atinja a universalização de coleta de esgoto.

Em 2019, o Piauí começou a estudar a subconcessão em outras áreas do Estado, como as cidades de Floriano e Picos, respectivamente quarta e quinta maiores cidades piauienses. O estudo ficou pronto em 2020, mas com a aprovação do novo marco regulatório ele teve de ser remodelado, com base em unidades regionais. “O Amapá poderá criar um caso para outras regiões”, disse. Em agosto, deve ser apresentado o estudo que reúne a cidade de Floriano e outras 18 do Estado, que somam 160 mil pessoas.

Segundo Viviane, a subconcessão é liderada pela cidade de Floriano em uma lógica econômica e financeira que concentra 19 municípios, dos quais quatro são superavitários, totalizando 160 mil pessoas – há cidades de 3 mil a 106 mil habitantes. Os municípios possuem o plano municipal de água e esgoto e o governo estadual fez os estudos de viabilidade. O concessionário será contratado pelo município de Floriano com possibilidade de adesão dos demais municípios. A ideia é que a cobrança de outorga em Floriano possa viabilizar as demais cidades. Cerca de 50% do valor vai para Floriano, 30% para a agência estadual e 20% para as cidades deficitárias em um fundo a ser gerido pela concessionária. Estimam-se R$ 102 milhões em investimentos e R$ 17 milhões de outorga mínima.

Para Henrique Amarante Costa Pinto, diretor vice-presidente do BDMG, Minas Gerais está buscando criar uma fábrica de projetos, tendo como uma das prioridades as áreas de saneamento e de resíduos sólidos. O Estado tem 853 cidades, sendo que 33 têm população acima de cem mil habitantes e 231 têm menos de cinco mil pessoas. Cerca de 87% da população mineira é atendida por água, enquanto 48,9% não têm coleta de esgoto. Apenas seis cidades contam com operadores privados de água e esgoto. Cerca de 230 municípios têm contratos de esgoto. “Nossa lógica é a criação de unidades regionais em saneamento e em resíduos sólidos com base em áreas que possam somar pelo menos 300 mil habitantes”, explicou. O projeto de lei deve ser enviado para a Assembleia Legislativa em breve. Em saneamento, trabalha-se para que as concessões não comprometam mais de 5% da renda de referência e com taxa de inadimplência de 2,5%. A área de Jequitinhonha, a mais pobre do Estado, poderá ter uma concessão de 30 anos com taxa interna de retorno de 8,62%, alavancagem de 60% e cobrança de outorga inicial viável. “Iremos começar o estudo que abrange 32 cidades.”

Cedae deve trazer R$ 130 bilhões em investimentos

O secretário da Casa Civil do Estado do Rio de Janeiro, Nicola Miccione, afirmou que a modelagem dos contratos vai além de pareceres jurídicos e análises econômico-financeiras. Para aprovar a licitação de quatro blocos da Cedae, que manteve o controle sobre a captação e a produção de água bruta, ele disse que foi preciso intenso diálogo com o BNDES e com as cidades. Também exigiu jogo de cintura com a sociedade.

Miccione disse que a subconcessão do saneamento básico no Rio de Janeiro é o maior projeto ambiental do pais atualmente. Em números, estão envolvidos R$ 23 bilhões em valores de outorga em três blocos licitados. Sobre o último bloco, o leilão está previsto para ocorrer entre novembro e dezembro. Havia sete municípios no bloco e outras sete cidades serão incluídas. Dessa forma, considerando parte da capital fluminense, serão 15 munícipios.

Ao afirmar que o Brasil ocupa a 104ª posição em ranking de saneamento básico, ele defendeu os impactos positivos na economia fluminense derivados dos valores envolvidos na subconcessão de áreas da Cedae. Miccione explicou que o projeto como um todo envolve R$ 31 bilhões de capex (gastos em investimentos), entre R$ 70 bilhões e R$ 80 bilhões em “opex” (gastos em operação) e mais R$ 23 bilhões em outorga. “Teremos, somando capex, opex e outorga, uma injeção na veia da economia fluminense de R$ 130 bilhões a R$ 132 bilhões”, disse, concluindo que um estudo realizado pela Secretaria da Casa Civil identificou impactos diretos e indiretos na economia do Estado do Rio de Janeiro da ordem de R$ 1 trilhão no período da concessão. “Tem impacto positivo na saúde, no meio ambiente, no aperfeiçoamento educacional de gerações”, concluiu.

 

Entre os desafios, a governança das agências reguladoras

Para Pedro Scazufca, sócio do GO Associados, os novos projetos que estão sendo lançados, como Amapá e Rio de Janeiro, já contemplam novos parâmetros criados pelo novo marco legal, como incentivo ao cumprimento das metas de universalização, já que elas têm impacto sobre os reajustes anuais.

Uma questão crucial será a regulação e envolve a criação das agências reguladoras regionais e a uniformização da regulação entre agências infranacionais, um tema que a ANA está trabalhando. A lei 14.026 trouxe novidades regulatórias. Uma inovação é que a Agência Nacional das Águas e Saneamento Básico deverá criar normas de referência a serem usadas em Estados e municípios. Hoje existem 74 agências regulatórias no país, número que poderá crescer. Criar uma uniformização entre órgãos estaduais, municipais e regionais será um passo importante e uma tarefa desafiadora.

“O regulador vai fiscalizar os contratos e zelar pelo equilíbrio deles, muitos estão em estágio inicial de desenvolvimento, esperemos que eles possam atuar com independência. Outro desafio é a ANA definir o guia que será seguida pelas outras agências reguladoras.”

Rodrigo Bertocelli, sócio do Felsberg Advogados, que trabalhou no fim do ano passado na estruturação do projeto da concessão de água e esgoto em 13 cidades da região metropolitana de Maceió, disse que a modelagem foi um desafio gigantesco. “Olhamos uma tarifa que fosse suficiente para cobrir os investimentos e a pulverização dos riscos com uma gestão comercial boa”, disse. Ele afirmou que o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) 1842, que trata da titularidade dos serviços na região metropolitana do Rio de Janeiro, também contribuiu para lapidar o novo marco. O acórdão sobre o tema ajudou a elaboração dos contratos sob a luz da nova regulação”, afirmou o advogado.  Outro trunfo foi ter posicionado o governo do Estado como “um hub” para que assuntos fossem discutidos, em vez de os investidores terem de se relacionar com cada município. “Esse risco seria precificado. A companhia estadual manteve a produção de água.”

Outro desafio é a estrutura tarifária presente no Brasil, observou Marcos Thadeu Abicalil, especialista sênior do NDB no Brasil. Ele afirmou que a estrutura tarifária foi desenhada nos anos 1970 com subsídios cruzados, mas ela ainda preserva problemas, inclusive em alguns contratos novos. Segundo ele, seria preciso discutir uma reestruturação para assegurar o consumo eficiente de água, garantir acesso à baixa renda, evitar subsídio a quem não precisa e ter uma política especial para grandes consumidores, que hoje pagam tão caro que buscam alternativas fora das concessionárias deixando de contribuir para o sistema.