Diante de um quadro cuja indústria foi colocada em segundo plano no processo de desenvolvimento, torna-se necessário estruturar um plano que defina os principais vetores para reinserção produtiva da economia brasileira em um contexto de globalização produtiva. Um setor industrial competitivo internacionalmente é essencial para reduzir os riscos de crises, dada a capacidade da exportação de produtos mais dinâmicos em atenuar flutuações cíclicas e cadentes, incentivar a geração e difusão de novas tecnologias e criar empregos de melhor qualidade. Ao longo dos anos, as politicas industriais sofreram mudanças para melhor se qualificarem aos avanços produtivos globais e as novas relações dos agentes econômicos.
Análises a-históricas têm propagado a ideia de que o crescimento econômico não possui um caráter setorial especifico, isto é, que não há dinamismo distinto entre os setores da economia. Visões fundamentalistas de um liberalismo reducionista têm propagado a crença de que politicas industriais, seletivas ou verticais, deveriam ser abortadas por criar distorções no mercado em favor de setores não competitivos. Nesta visão, os governos deveriam fazer intervenções somente do ponto de vista de ajudar todo o mercado de forma homogênea, ou seja, ações deveriam ser horizontais tais como investimentos em infraestrutura, qualificação de mão de obra, ou crédito apenas para micro e médias firmas que não possuem acesso aos mercados financeiros devido a falhas de mercado.
No entanto, uma análise qualificada e pragmática das trajetórias de crescimento mostra que crescimento e estagnação estão fortemente associados à composição setorial da produção dos países e a sua pauta de exportações. Desta forma, apoiar determinados setores pode ser importante para promover altas taxas de crescimento sustentável no longo prazo. No Brasil, de fato, pode-se reconhecer que houve problemas na implementação das políticas industriais, sobretudo quanto a baixa cobrança por performance, as desonerações e o baixa ambição em galgar os chamados campeões nacionais em setores de média e alta tecnologia. No entanto, nos parece mais correto corrigir os equívocos do passado do que propagar o descrédito do conceito.
Dado que o processo produtivo é intrinsicamente distinto entre os setores, a especialização setorial determina o potencial dos países em promover progresso tecnológico e o crescimento da produtividade. Assim, não há sentido negligenciar politicas industriais seletivas com o argumento de que promovem distorções no mercado uma vez que estas distorções são escolhas estratégicas do modelo de crescimento a ser adotado pelos países.
Ademais, uma qualificada politica industrial deve levar em conta o estágio de desenvolvimento dos países. Diferentemente de países de renda baixa que possuem grande oferta de mão de obra e podem crescer transferindo mão de obra de setores menos produtivos para setores mais produtivos, países de renda média, tal como o Brasil, que já possuem um setor industrial considerável, têm de fazer uma mudança estrutural intra-setorial, ou seja, dentro da indústria de transformação. Esses países devem fazer a transição para setores mais intensivos em tecnologia, como química fina, máquinas, equipamentos elétricos e eletrônicos e equipamentos de transporte. Neste ambiente, a grande dificuldade dos países de renda média se encontra no fato de que por um lado, eles não podem competir nos mercados de baixa tecnologia com países de renda baixa, sobretudo devido ao diferencial dos custos de mão de obra, que são uma vantagem comparativa dos países mais pobres. Por outro lado, porém, há uma dificuldade bastante grande de competir com países de renda mais elevada, pois esses países já tem uma estrutura montada para produzir e inovar nos setores de maior conteúdo tecnológico e, portanto, tem uma vantagem competitiva nesses setores.
Antes de se pensar em uma política pró-competitividade propriamente dita é preciso compreender a importância dos fatores macroeconômicos. Embora se argumente que políticas macroeconômicas são neutras setorialmente, o manuseio de variáveis macroeconômicas afeta diferentemente os setores de acordo com sua estrutura de produção e comércio. A sobrevalorização do câmbio, por exemplo, tem efeitos negativos principalmente em setores com maior potencial exportador cujo preço não é determinado no mercado financeiro. Nesse sentido, o setor produtivo não-commoditizado, com especial destaque para os produtos de maior conteúdo tecnológico, é o principal prejudicado pela valorização. Ademais, não somente o nível da taxa de câmbio, mas também sua volatilidade é muito relevante para explicar o desenvolvimento de setores mais complexos. Esses setores têm um grau maior de inserção nas cadeias produtivas e a alta volatilidade do câmbio os prejudica principalmente porque isso gera uma grande incerteza, desestimulando investimentos externos no setor produtivo. Nesse sentido, um ambiente macroeconômico estável, com pouca volatilidade cambial, taxas de câmbio em um nível adequado e taxas de juros reais compatíveis com o resto do mundo é fundamental para que políticas setoriais que estimulem setores mais avançados tecnologicamente possam funcionar com impactos positivos sobre a renda per capita dos países.
Políticas setoriais efetivas devem considerar os diferentes estágios dos setores a ser incentivados. No caso de setores em estágio pouco desenvolvidos, é essencial promover o investimento estrangeiro por meio de incentivos desenhados para cada caso, pensando nas dificuldades de cada segmento. É necessário também, exigir transferência tecnológica e outras contrapartidas para que esses incentivos não se transformem em vantagens competitivas artificiais. No caso de setores já estabelecidos, mas que precisam de estímulos para internacionalização, é preciso promover o contínuo investimento em capacidade produtiva e em Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação a fim de garantir a melhoria tecnológica dessas indústrias. Essas políticas devem ir além de incentivos tradicionais, como tarifas de importação. Para que essas indústrias se desenvolvam é preciso que o governo e os bancos de investimento, como o BNDES, promovam a coordenação dos investimentos dentro da cadeia de forma que os investimentos em diferentes setores sejam complementares. Além disso, é necessário o sistema financeiro seja estruturado e incentivado para fornecer crédito com taxas de juros reduzidas para investimentos de longo prazo de setores estratégicos, assim como é fundamental que haja pesados investimentos públicos na formação de trabalhadores qualificados e em pesquisa básica e aplicada, pois isso é a base para construção de um sistema de inovação eficiente.
Igor Rocha é economista, PhD pela Universidade de Cambridge (Reino Unido), e diretor de planejamento e economia da ABDIB.
Venilton Tadini é economista e mestre pela USP. Ex-diretor do BNDES e ex-diretor da Secretaria do Tesouro. É atualmente presidente-executivo da ABDIB.
Guilherme Magacho é economista, PhD pela Universidade de Cambridge (Reino Unido), professor da FACAMP e consultor da FGV Projetos.
